الرئيسية
السلطة الرئاسية و السلطة الوصائية
الخطة
المقدمة
المبحث الأول: السلطة الرئاسية والوصاية الادارية.
المطلب الأول: السلطة الرئاسية.
الفرع الأول:تعريف السلطة الرئاسية
الفرع الثاني: مظاهر السلطة الرئاسية
المطلب الثاني: السلطة الوصائية الادارية
الفرع الأول: تعريف الوصاية الادارية
الفرع الثاني: مظاهر الرقابة الادارية
المبحث الثاني: الفرق بين السلطة الرئاسية و الوصاية
المطلب الأول: أسس السلطة الرئاسية و الوصاية.
المطلب الثاني: فعالية السلطة الرئاسية و الوصاية.
خاتمة
المبحث الأول : السلطة الرئاسية و الوصاية الادارية
المطلب الأول : السلطة الرئاسية
الفرع الأول:تعريفها
تشكل السلطة الرئاسية الركن الأساسي للمركزية الادارية حيث يقوم النظام المركزي الإداري على وجود علاقة قانونية بين الأشخاص العاملين بالإدارة العامة وفق تسلسل معين (السلم الإداري ) اذا يتمتع الموظف الأعلى ( الرئيس ) بسلطات معينة تجاه الموظف الأدنى منه ( المرؤوس ) مما يؤدي إلى وضع هذا الأخير في علاقة تبعية للأول .
فالسلطة الرئاسية هي عبارة عن العلاقة القانونية القائمة بين الرئيس والمرؤوس أثناء ممارسة النشاط الإداري
الفرع الثاني: مظاهر السلطات المخولة
تتمثل أهم السلطات المخولة للرئيس في المكنات والصلاحيات والقدرات القانونية التي يمارسها سواء تجاه شخص المرؤوس أو أعماله وتصرفاته .
أولا ـ بالنسبة لشخص المرؤوس
تخول النصوص للرئيس الإداري العديد من الصلاحيات والسلطات التي تمس المركز الذاتي والشخصي للمرؤوس بدءا من سلطة التعيين وانتهاء بسلطة الفصل أو العـزل مرورا بسلطات الترقية و التأديب ( كالتنزيل في الدرجة الوظيفة ) وغيرها من الإجراءات التي قد يتعرض لها شخص المرؤوس طيلة مساره الوظيفي والمهني . مع العلم أن السلطة الرئاسية على شخص المرؤوس ليست من قبيل الحقوق . فسلطة التعيين المخولة للرئيس مثلا يمارسها وفقا للشروط اللازمة للتوظيف وبإجراء المسابقة اذا كانت النصوص تستلزم ذلك. وسلطة التأديب تكون وفق إجراءات محددة مثل ضرورة المثول أمام مجلس التأديب أحيانا.
ثانيا ـ بالنسبة لأعمال المرؤوس
لما كان الرئيس مسؤولا عن تصرفاته و ايضا عن كيفية أداء مرؤوسيه لأعمالهم ومهامهم فقد خوله القانون مجموعة من السلطات تجاه التصرفات والأعمال التي يقوم بها أولئك المرؤوسين من حيث مراقبة تلك الأعمال رقابة سابقة(توجيه )قبل أدائهم لمهامهم ورقابة لاحقة (تعقيب )اذا ماجاءت بعد ذلك.
أ-الرقابة السابقة أو القبلية(توجيه الأمر )
بغرض حسن سير الجهاز الإداري وفعاليته يقوم الرؤساء عادة توجيه أوامر اوتعليمات او منشورات ترسم وتبين للمرؤوسين طريقة وكيفية العمل التي يعتقد الرؤساء إنها الأكثر اتفاقا مع القانون والأكثر انسجاما وملائمة مع مقتضيات الصالح العـام ذلك إن المرؤوس ليس ملزما فقط بالخضوع والطاعة للقانون واللوائح والنظم العامة في الدول بل هو ايضا ملزم قانونا بالخضوع لأوامر وناهي وتوجيهات وتعليمات رئيسه الإداري وإطاعته وتنفيذها في جدود القانون .
وإذا كان هذا الالتزام يقع على عاتق المرؤوس بالنسبة للأوامر والتوجيهات المشروعة فما هو الوضع بالنسبة لتلك المخالفة للقانون الصادرة من رئيسه ؟
1-على مستوى التشريعي حاولت المادة 129 من القانون المدني الرد على مثل هذا السؤال حينما نصت على مايلي :
-لا يمكن الموظفون والعمال العاملون مسؤولين شخصيا عن أعمالهم التي أضرت بالغير اذا قاموا بها تنفيذا لأوامر صدرت إليهم من رئيس متى كانت طاعة هذه الأوامر واجبة عليهم - و مثل هذا النص إنما وضع قاعدة عامة هي استبعاد الخطأ الشخصي واعتماد الخطأ المرفقي كأساس للمسؤولية في حالة تنفيذ أوامر الرئيس اذا كانت واجبة . ومع ذلك فهو لم يحدد قاعدة عامة تكون بموجبها طاعة تلك الأوامر واجبة ،إذ قام بإحالة عامة حيث ترك الأمر لنصوص أخرى ( القوانين الخاصة السارية على العاملين بكل قطاع نشاط ) مما يبقى المسافة قائمة خاصة للنسبة للأوامر و التعليمات المخالفة للقانون.
2- أما علي المستوى الفقهي فقد ظهرت الآراء الأساسية التالية:
الرأي الأول: تزعمته الفقيه (هوريو) ومؤداه ان الموظف المرؤوس ملزم باحترام وتنفيذ أوامر وتعليمات الرئيس حتى ولو كانت غير مشروعة ومخالفة للقانون مع عدم اعتبار ذلك خطا شخصيا بل خطا مرفقيا او مصلحيا كاساس للمسؤولية الادارية التي قد تترتب عن ذلك حماية للمرؤوس .
ويستند اصحاب هذا الراي الى اعتبارات ومقتضيات العمل الاداري ذلك ان فتح المجال امام المرؤوسين لمناقشة مدى مشروعية اوامر الرئيس والامتناع عن تنفيذها من شانه ان يربك النشاط الاداري ويخل بمبدا اساسي من المبادىء التي تحكم المرافق العامة الا هو مبدا سير المرفق العـام بانتظام واطراداو مبدا الاستمرارية .
وعليه فان هذا الراي يعطي في الظاهر وزنا لمبدا الاستمرارية على حساب مبدا المشروعيــة .
الراي الثاني : تزعمه الفقيه ديجي مخالفا بذلك الراي الاول .ومقتضاه ان الموظف العام المرؤوس كأي مواطن ملزم بتطبيق وتنفيذ القانون لدى ادائه لمهامه تحقيقا لمبدا المشروعية .
ومن ثم فان المرؤوس يجب عليه ان يمتنع عن تنفيذ الاوامر والتوجيهات الصادرة اليه من رئيسه اذا كانت غير مشروعة والا فانه يعد مرتكبا لخطا شخصي يحمله المسؤولية .
الراي الثالث: وللحد مما يكتف الرايين السابقين من العيوب ومثالب من حيث ان يتيح للرئيس مخالفة القانون دون اعتراض اوتنبيه من المرؤوس وان الثاني قد يكون مطيةومبررا لارباك النشاط الاداري وعرقلته وتعطيل المرافق العامة بحجة الحفاض والدفاع عن مبدا المشروعية من طرف المرؤوس تنبيه فقد ظهر اتجاه فقهي اخر وسط بين ذينك الايين المتناقضين بزعامة الفقيه ( لابند )للتوفيق بينهما وفحواه ان للمرؤوس تنبيه رئيسه الى مخالفة اوامره للقانون فاذا ما اصر الرئيس على مسؤول الرئيس وحده.
ب)الرقابة اللاحقة او البعدية (سلطة التعقيب )
بعد قيام المرؤوس باداء مهانه بموجب ماياتيه من تصرفات واعمال يمكـن الرئيس ان يمارس رقباته على تلك التصرفات سواء من تلقاء نفسه او بموجب ما يتلقاه من تظلمات وشكـوى من طرف الغير الذي يكون قد تضرر من تلك الاعمال .وهذا الوجه من السلطة الرئاسية يظهر فـــي الواقع ـ في عدة صور واشكال اهمها التصديق التعديل الالغاء (والسحب ) الحلول .
1ـ التصديق : بمقتضى هذه السلطة يبقى العمل والتصرف الذي قام به المرؤوس غير منتج لاثره القانوني (غير نافذ) الا اذا تم اقراره والموافقة عليه من طرف الرئيس صراحة او ضمنا .
التصديق الصريح : يتجلى هـذا الشكل من التصديق في حالة ما اذا اشترط القانون والموافقــة الصريحة على تصرف المرؤوس سواء كتابيا اوشفاهـيا او أي تصرف اخـر ياتيه الرئيس ليؤكد موافقته واقراره بكيفية واضحة وجلية .
التصديق الضمني : استجابة لمقتضيات الادارة العامة وفعالية النشاط الاداري ودعـم حركتــه غالبا ماتنص القوانين والانظمة على تحديد فترة او مدة معينة يمكن للرئيس ان يتعرض خلالهــا علـى عمـل المرؤوس بحيـث يترتب علـى انقضاء تلك الفتـرة وفوات تـلـك المـدة انتـاج عمـل المرؤوس لاثره القانوني ونفاذه على اعتبار ان الئيس قد صادق عليه واجازه .
2-التعديل : يخول القانون للرئيس وهو يراقب عمل المرؤوس ان يدخل عليه التغيرات والتحويرات اللازمة التي من شانها الحفاض على احترام القانون ( مبدا المشروعية)وتحقيق اكبر قدر ممكن المصلحة العامة (مبدا الملائمة ).
وعليه فللرئيس ـ في اطار القانون ـ ان يعدل من العناصر والمعطيات التي يتكون منها تصرف المرؤوس سواء بالزيادة او النقصان ذلك ان سلطة التعديل انما هي اعمال لمكنة وسلطة التصديق والالغاء في ان واحد .
3ـ الالغاء : تسمح سلطة الالغاء المخولة للرئيس حيال اعمال مرؤوسيه بالتدخل ليضع حدا للاثار و النتائج المترتبة على تلك الاعمال مستقبلا وبهذا الصدد يميز الفقه بين حالتين اساسيتين :
-اعمال المرؤوس المشروعة
احتراما لمبدا وقاعدة عدم جواز المساس بالحقوق المكتبسة فانه لايجوز مبدئيا للرئيس ان يلغي الاعمال القانونية والمشروعة الصادرة عن مرؤوسه.
-اعمال المرؤوس غير مشروعة
وفي هذه الحالة يميز الفقه بين وضعين :
الاول : اذا كان عدم المشروعية من الجسامة بمكان كان يكون مثلا محل وموضوع قرار المرؤوس لايدخل اصلا في اختصاصه وصلاحيته فان عنل وقرار المرؤوس يكون هنا منعدما وكانه لم يكن ولايرتب أي حق .
ومن ثم فقد جرت القاعدة على ان القرار الاداري المنعدم لا يتحصن أبدا .بحيث يجب على الرئيس ان يقوم بالغائه في أي وقت .
الثاني :اما اذا كان عدم المشروعية لايجعل من تصرف المرؤوس قرار منعدما فانه يمكن للرئيس ان يلغي ذلك التصرف خلال فترة معينة تنتهي اصلا بانقضاء المدة المقررة لانتهــاء ميعـاد الطعن القضائي بحيث يصبح القـرار بعـدها متحصنا ضمانا لاستقــرار المراكز القانونية للاشخاص واستتباب الوضع الاجتماعي .
كما يتمتع الرئيس ايضا بسلطة سحب الاعمال والقرارات الصادرة عن المرؤوس طبقا لنفس الاحكام السابقة .
الا ان السحب يتميز عن الالغاءمن حيث الاثر فالالغاء اثر فوري ( يسري على المستقبل فقط ) بينما للسحب اثر رجعـي حيث يمحي ويزيل كافة اثار القرار المترتبة من قبل (ماضيا) ويجعله ايضـا غيـر نافذ من بعد (مستقبلا )
الحلول في حالة تقاعس او عدم اداء المرؤوس لمهامه (العمل السلبي ) يمكن لرئيسه ان يتولها بنفسه بما له من سلطة حلول أي ان يحل محله في القيام بها .
واذا كانت القاعدة العامة تتمثل في تخويل الرئيس سلطة الحلول لضمان استمرار الخدمات العامة وسيـر المرفق العام بانتظام واطراد فقد يعمد القانون احيانا الى اسناد مهام واعمال معينة الى المرؤوس على وجه التخصيص والتحديد واعتبارها السلطات خاصة ممايؤدي الى تقييد سلطة الحلول واحاطتها بجملة من الشروط اهمها :
ضرورة اصدار الاوامر الى المرؤوس بالقيام بالعمل واصرار المرؤوس على الامتناع عن التنفيذ.
المطلب الثاني: الوصاية الادارية
اذا كان الاعتراف بوجود مصالح محلية متميزة (الركن الاول ) يقتضي قيام وانشاء اجهزة محلية منتخبة و مستقلة لادارة وتسيير المصالح والشؤون (الركن الثاني ) فان مدى ذلك الاستقلال لن يكون مطلقا بل سيكون محدودا في نظام اللامركزية الادارية والاانتقلنا الى نظام المركزي .
الفرع الاول : تعريف الوصاية الادارية
إن أصل الكلمة يتعلق حرفيا بفكرة حماية مصالح لشخص ما و تذكرنا هذه الكلمة بقاعدة من قواعـد القانون الخاص وهي الوصاية في القانون المدني ، إن الوصاية المدنية تتعلق في هـذا النطاق بالقصر أو فاقدي الاهلية تبين حماية مصالحهم طبقا لقانون الاسرة وتنص المادة 88 من قانون الاسرة فعلى الولي ان يتصرف في اموال القاصر تصرف الرجل الحر و يكون مسؤولا طبقا لمقتضيات القانون العام) لكــن مضمون الوصية الاداريــة يختلف عن ذلك لانه من جهة اولى لا تعتبر الجماعات المحلية كأشخاص قاصرين او فاقدي الاهلية و لو كانوا خاضعين للادارة المركزية ومن جهة ثانية يلاحظ ان الوصاية الادارية تمارس لحماية مصلحة الوصي ( الدولة) اكثر مما تمارس لمصلحة الجماعات المحلية لأنها تأخذ في هذا النطاق شكل رقابة و ليس شكل حماية كما هـــو الحال بالنسبة للقانون المدني و ككل رقابة تهدف الوصاية الادارية الى تحديد حرية العمل التي تتمتع بها الهيئات اللامركزية و لأنها نوعا من الرقابة الادرية يجب من اجـل تعريفها ان نميـزها عــن النـوع الاخر من الرقابة الادارية أي السلطة الرئاسية.
الفرع الثاني: مظاهر الرقابة
تكون مظاهر الرقابة في النظام اللامركزية في الرقابة او الوصاية الادارية المبسوطة والمنصبة اما على :
ـ هيئات ومجالس الادارة اللامركزية في حد ذاتها.
ـ او على الاشخاص والاعضاء في تلك الهيئات.
ـ او على الاعمال والتصرفات الصادرة عن الادارة اللامركزية.
اولا - الرقابة على الهيئات ذاتها
اذا كانت انشاء وحل وحدات الادارة اللامركزية ( البلديات مثلا ) من اختصاص القانون حيث يتم ـعادة ـبموجب قانون صادرة عن السلطة التشريعية فان ذات القانون المنشىء لتلك الوحدات يخول السلطات الادارية المركزية سلطة ايقاف وحل اجهزة وهيئات الادارة اللامركزية دون المساس بوجود الشخصية المعنوية لتلك الادارة .
أ-الايقاف
يمكن للادارة المركزية (سلطة الوصاية ) طبقا للشروط ةالاجراءات القانونية ان تعمد الى ايقاف وتعطيل نشاط وسير اعمال مجلس او هيئة معينة مؤقتا أي طيلة فترة محددة (شهر مثلا) لاعتبارات معينة تستند الى مبدا المشروعية او مبدا الملاءمة .
ب-الحل
كما قد يخول القانون لسلطة الوصاية ان تقوم بالحل والازالة والانهاء الدائم لهيئة من هيئات الادارة المحلية ( المجلس المنتخب ) وهو من اخطر نظاهر الرقابة والوصاية الادارية لماسه بمبدا الديمقراطية والاختبار الشعبي الامر الذي استلزم احاطته بحملة من القيود والشروط حفاظا على احد اركان النظام اللامركزي والمتمثل في استقلال وحدات الادارة اللامركزية.
ثانيا ـ الرقابة على الاشخاص
تمارس السلطة الوصية رقابتها على الاشخاص المعينين بالوحدة اللامركزية كما لها ايضا وفق اجراءات معينة ممارسة وصيتها الادارية على الاشخاص المنتخبين .
تتمثل اهم مظاهر الرقابة الادارية على الاشخاص والافراد القائيمين على ادارة وتسيير الهيئات المحلية في :
توقيف العضو بالدارة اللامركزية لمدة محدودة عن ممارسة المهام (شهر مثلا )الاقالة لاسباب عملية كتولي العضو لمهام ادارية في جهة اخرىالعزل او الطرد او الفصل بسبب ارتكاب اعمال مخالفة للقانون (جرائم )
ثالثا ـ الرقابة على الأعمال
منذ البداية يجب استبعاد كل مظاهر الرقابة على أعمال الهيئات اللامركزية اذا مكنت تمس وتهدر الطابع اللامركزي لتلك الهيئات سواء كانت رقابة سابقة او لاحقة .
أ-الرقابة السابقة (سلطة التوجيه )
الاصل ان الهيئات اللامركزية بما لها من استقلال هي التي تعمل وتتصرف طبقا للقوانين التي تحكمها تفعيلا للمبادرة والتحرك الذاتي.
وعليه يجب استبعاد كل مظاهر الرقابة السابقة والقبلية مثل إصدار الأوامر والتوجيهات والتعليمات من السلطة الوصية ، لأن في ذلك مساس باستقلال الوحدات اللامركزية نظرا لتمتعها بالشخصية المعنوية وما يترتب عنها من مسؤولية قانونية عن أعمالها و تصرفاتها .
ب- الرقابة اللاحقة ( سلطة التعقيب )
إذا كان للرئيس في النظام المركزي سلطات واسعة حيال أعمال مرؤسه ، نظرا لمسؤولية الرئيس عن كيفية أداء المرؤوس لتلك الأعمال فان إقرار مبدأ مسؤولية الهيئات المحلية عن أعمالها يقتضي بالضرورة – استبعاد كل رقابة أو و صاية تتنافى مع ذلك :
1_ بالنسبة لسلطة التعديل :لا تخول سلطة الوصاية تعديل تصرفات و قرارات الهيئات اللامركزية ، لان ذلك يشكل – في حقيقة – أمرا لا حقا لها ، من شأنه المس باستقلالها ولهذا ، فليس لسلطة الوصاية إلا أن توافق ( تصادق ) أو ترفض ( تلغي ) أعمال الإدارة اللامركزية دون إدخال تغييرات عليها بتعديلها أو استبدالها.
2_ و بالنسبة للتصديق و الإلغاء: فالتصديق يعني أن بعض مداولات المجلس الشعبي البلدي على سبيل المثال لا يمكن تنفيذها الا بعد التصديق عليها من الوالي ، ان التصديق يكون صريحا أو ضمنيا وبهذا الأسلوب الأخير يمكن تجنب تجميد عمل المجلس الشعبي البلدي نتيجة سكوت سلطة الوصاية لأنه بنص المادة تنص على مايلي ( عندما ترفع المداولات المنصوص عليها و المتعلقة بالميزانيات و الحسابات و إحداث مصالح ومؤسسات عمومية بلدية إلى الوالي دون أن يصدر قرار فيها خلال 30 يوما من تاريخ إيداعها لدى الولاية تعتبر مصادقا عليها).
أما الإلغاء فإن المداولات القابلة للإلغاء هي التي قد يشارك في اتخاذها أعضاء من المجلس الشعبي البلدي لهم مصالح شخصية في القضية المطروحة أم كانوا وكلاء عنها.
3_ وبالنسبة لسلطة الحلول : لما الحلول من أخطر السلطات المخولة لسلطة الوصاية تجاه الوحدات اللامركزية ، فإن الأمر استدعى تقييده بشروط تكفل و تضمن استقلال الهيئات اللامركزية ، وهو ما يتمثل أساسا في مايلي:
_ لا حلول إلا إذا ما ألزم القانون الإدارة اللامركزية بالقيام بعمل معين ، كما هو الحال بالنسبة للنفقات الإلزامية .
_ تقاعس وامتناع الإدارة اللامركزية ، رغم أعذارها وتنبيهها ، عن القيام بذلك العمل .
المبحث الثالث: الفرق بين السلطة الرئاسية و الوصاية
المطلب الأول: الأسس التي تقوم عليها كل رقابة
تتعلق كل رقابة بسلطات مختلفة إن السلطة الرئاسية تجري ضمن إدارة مركزية أوضمن نظام عدم التركيز بين سلطة عليا و سلطة أدنى تابعة لها ( الوزير و الوالي ) أما الوصاية الادارية فإنها تجري أساسا ضمن إدارة لامركزية بين سلطة الوصاية و هيئة لا مركزية مثلا الرقابة التي يمارسها وزير الداخلية على قرارات الوالي تعتبر كالسلطة الرئاسية أما الرقابة التي يمارسها وزير الداخلية على مداولة المجلس الشعبي الولائي أو الرقابة التي يمارسها الوالي على مداولات المجلس الشعبي البلدي تعتبر كوصاية إدارية .
إن السلطة الرئاسية توجد تلقائيا داخل كل إدارة مركزة أو غير مركزة إنها ليست بحاجة لنص ما من أجل أن تمارس، أما الوصاية الإدارية فإنها تحدث بالقانون الذي يحدد شروط عمله و هي لا تمارس إلا في مجالات وحسب الإشكال التي ينص عليها القانون (قانون الولاية أو البلدية ) مثلا تنص المادة 32 من قانون البلدية ( عندما يتعرض منتخب إلى متابعة جزائية تحول دون مواصلة مهامه يمكن توقيفه).
يصدر قرار التوقيف المعلن من الوالي بعد استطلاع رأي المجلس الشعبي البلدي وكذالك إلى غاية صدور قرار نهائي من الجهة القضائية .
المطلب الثاني: مدى الرقابتين
إن السلطة الرئاسية تكمن في إعطاء أوامر إلزامية بالنسبة للهيئات التابعة للسلطة العليا أما الوصاية لاتحتوي هذه النتيجة لأن الهيئات الخاضعة إلى الوصاية ( هيئات لامركزية ومنتخبة ) تتمتع باستقلال عضوي ووظيفي يجب على سلطة الوصاية أن تحترمه لهذه الأسباب ينص القانون بصفة دقيقة عن محتوى هذه الوصاية.
