الرئيسية
--------------------------------------------------------------------------------
طبيعة العلاقة بين الامر بالصرف و المسير المالي
مبدأ الفصل بين وظيفتي الآمر بالصرف و المحاسب
يقصد بهذا المبدأ: أنه لا يمكن أن يقوم الآمر بالصرف بالمهام المنوطة بالمحاسب العمومي، في نفس الوقت بمعنى أنه يجب أن يكون الآمر بالصرف و المحاسب شخصين متميزين يراقب ثانهما العمليات المحاسبية و المالية التي يقوم بها الأول. و يتمخض عن هذا المبدأ أنه لا يجوز أن نخضع المحاسب العمومي لسلطة الآمر بالصرف الوظيفية. ( و أما يكون المحاسب تحت سلطة الآمر بالصرف الإداري فممكن جدا بل و هذا الشائع، كالعلاقة بين الوالي و أمين الخزينة و رئيس البلدية و المحصل و مدير الهيئة العمومية و المقتصد...)
و من هنا نتفهم السبب الذي جعل القانون يمنع الآمر بالصرف من تعيين محاسبه و خول هذه السلطة للوزير المكلف بالمالية أو على الأقل لموافقته(1).
و أما في المادة 4 من القرار الوزاري الخاص بشرح المادة 24 من قانون المالية لسنة 1980 فنجد المشرع الجزائري ذهب إلى أبعد من هذا حيث منع أن يكون الآمر بالصرف و المحاسب أزواجا. و في نفس السياق اشترط القرار المذكور أعلاه، في الموظفين الذين يمكن للآمر بالصرف أن يخولهم التفويض بالإمضاء في حالة غيابه أو انشغاله، أن يكون من المساعدين المباشرين و ألا يكونوا محاسبين أو مقتصدين(2).
-1 تحديد المسؤوليات بين الآمر بالصرف و المحاسب:
إن من واجبات المحاسب ألا يقبل صرف نفقة يكون الآمر بصرفها معيبا أو ناقصا أو غير مطابق للقوانين و اللوائح الجاري العمل بها، و رغم هذا فلا يقبل العرف الإداري و المالي خاصة أن يكون هذا الرفض عن طريق السكوت أو حتى مشافهة، و إنما عن طريق رسالة رفض مكتوبة و مسببة ( أنظر المادة 10 من القرار الوزاري المذكور آنفا) و إليكم فيما يأتي نموذجا من رسالة رفض لأمر بالصرف في الصفحة:؟
و حسب السير العادي للأمر، يقوم الآمر بالصرف بتكملة أو تصحيح الأمر بالصرف المرفوض من طرف المحاسب وفقا للقانون، بيد أن الآمر بالصرف باعتباره مسؤولا عن مرفق عمومي يلزمه بالتسيير المستمر و المطرد أي بدون توقف، فلا بد أن يحرص على دفع النفقة حتى إذا تعذرعليه الامتثال لرسالة الرفض المبعوثة من طرف المحاسب فعندئذ يمنحه القانون سلاحا أخيرا لتمرير الأمر بالصرف و هو ما يعرف بالأمر المكتوب أو التسخير المكتوب: La réquisition écrite و في هذه الحالة إذا امتثل المحاسب العمومي لهذا التسخير وفقا للشروط التي سنبينها بعد حين، تعفى ذمته من المسؤولية الشخصية و المالية و عليه أن يرسل حينئذ تقريرا إلى كل من الوزارة المكلفة بالمالية و إلى السلطة الوصية على الآمر بالصرف في ظرف ثلاثة أيام.
و رغم التسخير المكتوب فيجب على المحاسب أن يرفض الامتثال إذا كان الرفض معللا بمايلي:
- عدم توفر الاعتمادات المالية ما عدا بالنسبة للدولة.
- عدم توفر أموال في الخزينة.
- انعدام إثبات الخدمة.
- طابع النفقة غير الإبرائي.
- انعدام تأشيرة مراقبة النفقات الموظفة أو تأشيرة لجنة الصفقات المؤهلة إذا منصوصا عليه في التنظيم المعمول به.
و على إثر ما تقدم، قد يتبادر إلى ذهن البعض، أن الآمر أصبح ميسورا و أنه تم تحديد المسؤوليات بكل دقة بين الآمر بالصرف و المحاسب، إلا أنه في الواقع نجد المحاسب في غالب الأحيان يمارس تعسفا على الآمر بالصرف يصل إلى درجة المساومة. و هذا راجع من جهة إلى جهل الآمرين بالصرف و ربما حتى المحاسبين لأصول المحاسبة العمومية، و من جهة أخرى إلى البيروقراطية على مستوى الوصاية التي يبلغ إليها المشكل.
و الحل يتمثل في معرفة و تطبيق الحكم الآتي:
" كل محاسب تسبب، بغير حق في رفض أو تعطيل دفع قانوني، أو الذي لم يصرح برفضه المسبب يعتبر مسؤولا على الأضرار التي قد تنجم، و يتحمل حسب خطورة الوضع، العواقب التي قد تصل إلى فقده لمنصبه " هذا النص من أصول المحاسبة العمومية الأولى: أنظر المادة 520 من المرسوم المؤرخ في 31 ماي 1862.
-2 طبيعة المراقبة التي يجريها المحاسب على الأمر بالصرف:
من المتفق عليه بين جميع المختصين أن المحاسب العمومي يراقب مدى شرعية الأمر بالصرف و لا يتعدى دوره إلى مراقبة مدى ملأمته. و ذلك لأن مراقبة الملأمة ترجع للسلطة الوصية على الأمر بالصرف. و ما دام الأمر يتعلق بالمشروعية فما هي الأمور التي تدخل في المشروعية و التي يجب على المحاسب أن يراقبها في الأمر بالصرف.
الرقــــــــابـــــة:
1* أنواع الرقـــــابة: رقابة سابقة و رقابة لاحقة، و تتولى عدة جهات هذه المهمة.
1- الرقابة السابقة: تشير المادة 58 من القانون 90/21 إلى الهدف من مراقبة النفقات، على السهر المسبق على صحة توظيف النفقات بالنظر إلى التشريع المعمول به، التحقق مسبقا من توفر الاعتمادات، إثبات صحة النفقات و وضع التأشيرة على الوثائق الخاصة بالنفقات، أو تعليل رفض التأشيرة عند الاقتضاء........
تقديم نصائح للآمرين بالصرف في المجال المالي...إلخ.
وتحيلنا المادة 59 من نفس القانون 90/21 إلى ممارسة هذه الوظيفة عن طريق التنظيم وهو ما تناوله المرسوم التنفيذي رقم 92/414 المؤرخ في 14/11/1992 و المتعلق بالرقابة السابقة للنفقات التي يلتزم بها سيما المادة 09 منه و التي نصها:
يجب أن تحصل الالتزامات و القرارات المنصوص عليها في المواد 06، 05 و 07 أعلاه على تأشيرة المراقب المالي بعد فحص العناصر الآتية و ذلك طبقا لأحكام المادة 58 من ق 90/21 و يهمنا هنا صفة الآمر بالصرف، المشروعية، النفقة، توفر الاعتماد، التخصص القانوني للنفقة، مطابقة مبلغ الالتزام للعناصر المبينة للوثيقة، وجود التأشيرة أو الآراء المسبقة التي سلمتها السلطة الإدارية المؤهلة لهذا الغرض عندما تكون هذه التأشيرة مشروطة بنص.
2- الرقابة اللاحقة: إذا كانت الرقابة السابقة توجب بالضرورة عدم دفع أي نفقة إلا بتوفر شروطها التي سبقت الإشارة إليها، فإن الرقابة اللاحقة هي تلك الرقابة التي تأتي بعد تنفيذ العملية من جهات مختصة و قد تكون شهرية، سنوية أو قد تمتد لآجال أقصاها عشر سنوات (10)، و قد تكون في عين المكان كما تكون عن بعد من خلال الوثائق الثبوتية التي يلزم كل آمر بالصرف و محاسب عمومي تقديمها في كل نهاية سنة مالية إلى الجهات الرقابية المختصة و قد تكون هذه الرقابة من طرف البرلمان في شكل لجان تحقيق و مراقبة و نقتصر في بحثنا هذا على:
2* مختلف أجهزة الرقابـــــة:
1.2* الرقابة القضائية:
في بحثنا هذا لا تهمنا الرقابة البرلمانية التي لها شروطها و قواعد عملها ( المادة 151 من الدستور ) و القانون 80/04 المؤرخ 01/03/80 بقدر ما تهمنا الرقابة القضائية و المتمثلة خاصة في مجلس المحاسبة الذي تشكل بموجب القانون 90/32 الموافق لـ04/12/90 و المعدل بأمر 95/20 المؤرخ 17/07/95 و الذي يعتبر أعلى مؤسسة للمراقبة في مجال المالية العمومية و أكثر فعالية و كذلك اختصاصا و شمولية، كما حددت في القانون المذكور أعلاه، بحيث أنه هيئة مستقلة ذات صلاحيات واسعة في ميدان الرقابة اللاحقة لمالية الدولة، المجموعات المحلية المؤسسات العمومية ذات الطابع الإداري، و لا يخرج من نطاق مراقبتها إلا المؤسسات ذات الطابع الاقتصادي أو الجمعوي أو ما أستثنى بنص.
و تتمحور مهامه خاصة في مراقبة مختلف الحسابات و التحقق من دقتها و صحتها و نزاهتها، و التي يقدمها الآمرون بالصرف و المحاسبون العموميون، و تكون الرقابة مستخلصة باتهام أو إبراء كلا من الآمر بالصرف و المحاسب العمومي، و هذا ما أشارت إليه المواد 5،4،3،2،1 من ذات القانون و هذا ضمن قواعد رقابية تنصرف على الخصوص إلى: المشروعية، الانتظام، الدقة، المواد،10،9،8،7،6 من ق 90/32، و نتناول بشيء من التفصيل هذه الرقابة كمايلي:
v مراقبة مجلس المحاسبة لمحاسبة الآمر بالصرف:
و تحكمها المواد 50، 48، 47، 46، 45، 44 من ق 90/32، حيث تنص المادة 44 منه على ما يلي:
تتم الفحوص اللاحقة التي يقوم بها مجلس المحاسبة بواسطة أعضاء أقسام الرقابة وقطاعاتها ويساعدهم في ذلك عند الاقتضاء مساعدون تقنيون من مجلس المحاسبة، و تشمل هذه الفحوص التدقيق و التحقيق من الحسابات أو السندات المالية المنصرمة والمستندات المثبتة التي يحولها الآمرون بالصرف أو المحاسبون العموميون أو يقدمها إلى مجلس المحاسبة.
تحدد الآجال وشكل الحسابات وقائمة السندات المثبتة عن طريق التنظيم وهذا ما تقضي به المواد من 14 المواد من 14 إلى 28 من المرسوم التنفيذي رقم 91/313 الذي يحدد إجراءات المحاسبة التي يمسكها الآمرون بالصرف و المحاسبون العموميون ....
المادة 46 من ق 90/32: يجب على كل آمر بالصرف و على كل محاسب عمومي أن يودع حسابات تسيير السنة المالية المنصرمة و إدارتها لدى مجلس المحاسبة حسب الشروط تحدد عن طريق التنظيم يحتفظ المعنيون بالسندات المذكورة أعلاه و تضعها في متناول مجلس المحاسبة.
المادة 46 من ق 90/32: تتم الرقابة اللاحقة التي يمارسها مجلس المحاسبة في نقره أو في الغرفة الجهوية التابعة على الملفات المودعة طبقا للمادتين 45، 44 من هذا القانون.
و يمكن أن تتم هذه الرقابة أيضا بناء على فحص الأوراق بعين المكان بطريقة مباغتة و بعد إشعار.
المادة 47 الفقرة 2: يقوم المقررون بمفردهم أو بمعاونة أعضاء آخرين أو مساعدين التابعين لمجلس المحاسبة بتطبيق الحسابات و فحص المستندات المثبتة و يمكنهم لهذا الغرض طلب كل المعلومات أو تسليمهم كل الوثائق الخاصة بالسنة المالية المنصرمة.
المادة 50: يحق لأعضاء مجلس المحاسبة في حدود صلاحياتهم الدخول إلى المكاتب أو المحلات الداخلية في ممتلكات جماعة عمومية أو هيئة عمومية خاضعة لمراقبة مجلس المحاسبة.
v مراقبة مجلس المحاسبة، لمحاسبة المحاسبين العموميين:
التي نصت عليها مختلف النصوص القانونية و إجمالا وفق المادة 64 من ق 90/32 يسجل مجلس المحاسبة في آرائه و ملاحظاته الموجهة إلى السلطات المختصة التي يرتكبها المحاسبون العموميون أو الآمرون بالصرف عندما يتبين بأن هذه الأخطاء تشكل مخالفة صريحة للقواعد ذات الصبغة القانونية أو تنظيمية المتعلق بتنفيذ العمليات المالية المحاسبية و تسيير الأموال العمومية للدولة ألحقت أضرارا بالخزينة العامة.
المادة 66 من ق 90/32: يعاقب على كل مخالفة للأحكام الواردة في المادتين 65،64 من هذا القانون بشهرين إلى ستة أشهر حبسا و غرامة تتراوح من 500دج إلى 5000دج أو بإحدى هاتين العقوبتين.
المادة 67 من ق 90/32: إذا كشف الملف موضوع التحقيق عن وجود أعمال إجرامية مضرة بالخزينة العمومية يقوم المراقب العام للمجلس المحاسبة بإعلام السلطات المعنية و يبلغ النائب العام المختص محليا و يرسل إليه الملف و هذا ما يقع تحت طائلة قانون العقوبات رقم 88/26 المؤرخ في 12/07/88 سيما المواد منه 121، 123، 120، 11، 116.
2.2* الرقابة الإدارية:
يقصد بالرقابة الإدارية المالية العمومية تلك الممارسة من طرف أجهزة خاضعة للسلطة التنفيذية بمعنى لا تتمتع بالاستقلال الحقوقي، كما هو شأن المجلس الوطني الشعبي أو مجلس المحاسبة، تندرج في هذا السياق المفتشية العامة للمالية المحدثة بموجب المرسوم 80/53 بتاريخ 01/03/80 كهيئة للمراقبة تحت السلطة المباشرة للوزير المكلف بالمالية، حيث تمارس رقابة التسيير المالي و المحاسبي لمصالح الدولة و الجماعات العمومية.
وتمارس مهامها بواسطة مفتشين عامين للمالية و مفتشين للمالية و مفتشين مساعدين للمالية وتتمثل رقابتها في مهام المراجعة أو التحقيق وتتناول شروط تطبيق التشريع المالي والمحاسبي والأحكام القانونية أو التنظيمية التي يكون لها انعكاس مالي مباشر.
- التسيير والوضع المالي في المصالح أوالهيئات التي تجرى عليها المراقبة.
- صحة المحاسبة و سلامتها و انتظامها.
- مطابقة العمليات التي تمت مراقبتها لتقديرات الميزانية.
- شروط استعمال و تسيير الوسائل الموضوعة تحت تصرف هيئات الجهاز المالي للدولة.
الإجراءات القانونية المتبعة للحماية من المسؤولية للمحاسب العمومي:
بعد العرض الوجيز لمجمل القواعد القانونية التي تحكم سير المحاسبة العمومية و ضوابطها و التي تحدد بدقة متناهية مسؤوليات المحاسب العمومي فإنها لم تهمل حماية المحاسب حيث خول له القانون تأمين مسؤولياته تجاه الأخطاء المحتملة وقوعها فنصت المادة 15 من المرسوم التنفيذي رقم 91/312 بتاريخ 07/09/91.
3- الإجراءات القانونية للحماية من المسؤولية للمحاسب العمومي:
نص المادة من ق 91/312: يتعين على المحاسب العمومي أن يقوم قبل تسلمه وظيفته باكتتاب تأمين يخصه شخصيا فيضمن المخاطر المتعلقة بمسؤوليته، و المرتبطة بالمهام المحددة في المادة 33 من قانون المتعلق بالمحاسبة العمومية.
المادة 16 من ق 91/312: يغطي هذا التأمين مسؤولية المحاسب المالية سواء ما يتعلق منه بفعله شخصيا أم بفعل الغير.
المادة 17 من ق 91/312:
يتحقق هذا التأمين:
إما بعقد تأمين فردي يكتتب لدى هيئة التأمين وإما بالانضمام إلى جمعية تعاضدية للمحاسبين العموميين.
كما يمكن للمحاسب العمومي أن يطلب من الوزير المكلف بالمالية الإعفاء من الديون التي في ذمته والمترتبة عن الأخطاء أثناء واجبه و هذا ما نصت عليه المادة الرابعة من القانون 91/312 المؤرخ في 07/09/91.
نص المادة: ينتج الباقي إما عن عجز في حسابات الصندوق أو عن إيراد غير محصل، أو عن نفقة مدفوعة خطأ أو عن ضياع ملك من الأملاك، في حالة ما إذا كان المحاسب يمسك محاسبة عينية.
الإعفاء عن المسؤولية:
المادة 8 من 91/312: يمكن للمحاسب العمومي المأخوذ بمسؤوليته أن يحصل على إعفاء جزئي من مسؤوليته وفقا لأحكام المادة 68 من القانون رقم 90/32 المؤرخ في 04/12/90 المتعلق بتنظيم مجلس المحاسبة و سيره.
المادة 9: يرسل طلب الإعفاء الجزئي من المسؤولية إلى مجلس المحاسبة.
الإبراء الرجائي:
تنص المادة 10 ( 91/312 ): يمكن للمحاسب العمومي الذي لم يقدم طلبا بالإعفاء الجزئي من المسؤولية أو الذي رفض طلبه كليا أو جزئيا أن يطلب من الوزير المكلف بالمالية إبراء رجائيا من المبالغ المتروكة على عاتقه.
المادة11: يمنح الوزير المكلف بالمالية الإبراء الرجائي بعد استشارة لجنة المنازعات وفقا لأحكام المادة 188 من القانون 84/21.
المادة2 من ق 70/81: تسلم العريضة مدعمة بكل الأوراق الثبوتية عن طريق المصلحة الوزارية المعينة للباقي من الحساب أو الدين و ترفق هذه المصلحة الأخيرة تقرير تحقيق عند حالة الثروة العقارية و غير العقارية للمدين.
الإعفاء من المسؤولية الإدارية:
يمكن للمحاسب العمومي أن يطعن في العقوبات التعسفية المسلطة عليه جراء عدم تطبيقه أوامر غير مشروعة مؤسسا طلبه بنص المادة رقم 39 من القانون 90/21.
تعد باطلة كل عقوبة سلطت على محاسب عمومي إذا ثبت أن الأوامر التي رفض تنفيذها كان من شأنها أن تحمله المسؤولية الشخصية و المالية.
4- مدى تأثير العلاقة بين الأمر بالصرف و المحاسب العمومي:
إن علاقة رئيس المؤسسة بالمسير المالي لا تقل أهمية على علاقة نائب مدير للدراسات أو مستشار للتربية نظرا للمهام المتعددة والمتنوعة الموكلة والمحددة بالقرار الوزاري رقم 829 الصادر في 13 /11/ 91 والذي يتبين من خلاله لاغنى للمدير عنه فهو الذي يتولى مختلف العمليات التقنية ويدرس مدى نظاميتها وتوافق أوامر الصرف التي يصدرها المدير عن النصوص المعمول بها كإعداد مشروع الميزانية كما أنهم يعدون الصفقات والعقود ويعملون على ضمان التموين ومتابعة الاستهلاك والنفقات ويراقبون المخازن والورشات والصندوق والحساب المالي. ويشرف المقتصد على العمال ويتابع عملية الحماية والرقابة والصيانة، ويقوم بتوفير الوسائل التعليمية لأداء الأنشطة الثقافية والرياضية والاجتماعية لكونه المسير المالي للجمعية الثقافية والرياضية.
كما أن النصوص التشريعية تؤكد على أنه عضو شرعي لجميع المجالس باستثناء مجالس الأقسام ولا أحد ينكر ما لهذه الأعمال من أهمية في تحسين الشروط التي يجري فيها تمدرس التلاميذ وتهيئته الجو المناسب لهم في جميع المجالات العلمية والصحية والتربوية مما يؤكد على أن دور المسير المالي لا ينحصر في الجانب المالي والمادي فقط بل يتعداه إلى الجانب الإداري والتربوي وعلاقة المدير بالمقتصد لا يمكن حصرها في النقاط السابقة الذكر بل هي يومية وكثيرة ومهمة في تحقيق العمل التربوي مما يتطلب من رئيس المؤسسة توطيد علاقته بالمسير المالي وجعلها تتقدم بسعة الأفق ورحاب الصدر والتغلب على كل الحساسيات التي يمكن أن تؤثر ما بينهما في مختلف القضايا والمشاكل مما يتطلب منهما المرونة والقدرة على التكيف بما يناسب مختلف المواقف والأحول مما ينجم عنه السير الحسن للمؤسسة.
